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El 15 de diciembre de 2003, la Unión Europea clausuró en Skopje la operación militar Concordia y puso en marcha la misión policial EUPOL Proxima. Javier Solana participó en las dos ceremonias. El cambio situaba el acompañamiento policial en primer plano dentro del compromiso europeo posterior al conflicto macedonio de 2001 y al Acuerdo Marco de Ohrid.
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Según la presentación oficial, Proxima comenzaba con unos 200 integrantes, bajo la dirección de Bart D’Hooge, para observar, asesorar y acompañar a la policía. Solana vinculó el relevo a su valoración de que la criminalidad había pasado a representar una amenaza principal para la estabilidad. Esa interpretación formaba parte del discurso de lanzamiento; no equivale a una evaluación independiente del país.
La Acción Común 2003/681/PESC había establecido la misión el 29 de septiembre. Su artículo 3 incluía apoyar el orden público y la lucha contra el crimen organizado, la reforma del Ministerio del Interior y de la policía, la transición hacia una policía de fronteras, la confianza de la población y la cooperación con los Estados vecinos. La norma preveía coordinación con otros programas europeos y con la OSCE.
Concordia y Proxima eran operaciones distintas, sujetas a decisiones separadas. Por eso resulta impreciso describir la segunda como una simple prolongación militar de la primera o confundir su pertenencia a la UE con una misión de la OTAN. El documento permite seguir un cambio de instrumentos internacionales, del despliegue militar al apoyo policial.
El lanzamiento acredita el comienzo de una misión y el mandato que recibió. Para valorar sus resultados harían falta informes posteriores sobre su ejecución, la reforma policial y las experiencias de la población. La ceremonia, por sí sola, no demuestra que esos objetivos se hubieran cumplido.